GUIDE MÉTHODOLOGIQUE DU PLAN D’URBANISME DIRECTEUR EN PROVINCE SUD PARTIE 1 ÉCRITURE DU PLAN D’URBANISME DIRECTEUR
Objectif du « Guide méthodologique du plan d’urbanisme directeur en province Sud» Le Plan d’Urbanisme Directeur est l’outil qui permet aux communes d’organiser le développement de leur territoire et d’encadrer le droit des sols. Avec la création du Code de l’Urbanisme de la Nouvelle-Calédonie (CUNC) en 2015 puis la déclinaison des règles d’urbanisme applicables en province Sud, les règles encadrant l’élaboration et la rédaction du PUD ont largement évolué. Ces évolutions ont imposé aux rédacteurs de PUD d’adapter leurs pratiques à ce nouveau cadre réglementaire. Afin d’accompagner ce changement, la province Sud a établi le présent Guide. Il a été réalisé pour soutenir les communes et leurs bureaux d’études notamment dans l’élaboration et la révision des PUD. Thématiques abordées Le PUD est un document d’urbanisme présentant de nombreux enjeux car il réglemente l’ensemble des opérations et travaux et détermine les orientations d’aménagement de la commune pour plusieurs années. Ce guide a ainsi pour but d’éclairer les questionnements suivants : Quels sont les attentes, l’utilité et les effets du rapport de présentation ? Que permet le nouvel outil OAP ? Comment utiliser les emplacements réservés depuis l’adoption de leur nouveau régime juridique ? Quel formalisme est attendu pour le règlement et quels sont les nouveaux éléments que peuvent réglementer les PUD ? Comment intégrer au PUD les objectifs de développement durable fixés par le CUNC ? Structure de ce guide La première partie du guide présente, sous forme détaillée et sous formes de fiches synthétiques, les différentes composantes d’un PUD : le cadre réglementaire applicable, les principes généraux, les enjeux ainsi que des conseils méthodologiques. Des « Points clés » indiquent les éléments essentiels à retenir en introduction de chaque grande partie. Les articles de référence du code de l’urbanisme de la Nouvelle-Calédonie sont indiqués dans des encadrés qui peuvent en reprendre des extraits. Les éléments sensibles sont quant à eux présentés dans des « Points contentieux ». La deuxième partie du guide présente les objectifs de développement durable devant être pris en compte lors de l’élaboration du PUD. Ce guide vient en complément du Guide de l’évaluation environnementale du PUD. Préambule !
GUIDE MÉTHODOLOGIQUE DU PLAN D’URBANISME DIRECTEUR EN PROVINCE SUD P. 3 Sommaire Introduction 25 06 A quoi sert le PUD ? Quels sont les rôles des communes et de la province dans l’élaboration d’un PUD ? Quelle est la composition du PUD ? Quels sont ses effets juridique ? 25 Règlement 46 Quels éléments composent le règlement ? Comment rédiger les différentes règles qui le composent ? Comment définir le zonage ? Dans quels cas utiliser les emplacements réservés et comment les réaliser ? 25 Rapport de présentation 13 Quels éléments composent le rapport de présentation ? Comment s’articule-t-il avec le reste du PUD ? Quel sont le formalisme, la portée juridique et les objectifs de chacune de ses parties ? 105 Annexes Quelles sont les annexes du PUD ? Quelle est leur opposabilité ? Comment les faire évoluer ? 110 OAP Orientations d’Aménagement et de Programmation Pourquoi faire des OAP ? Comment s’articulent-elles avec les autres dispositions du PUD ? Que peut-on prévoir dans les OAP et sous quelle forme ?
1..Introduction au PUD. .......................................7 À quoi sert le PUD ?..................................................................... 9 Rôles des communes et de la province. ...................................10 Composition d’un PUD. ............................................................... 11 L’effet juridique des documents du PUD..................................12 2..Rapport de présentation.............................. 14 Rappels introductifs. ....................................................................15 Diagnostic et éléments prospectifs............................................17 Formalisme du diagnostic............................................................ 18 • Données utilisées • Forme du diagnostic territorial Thématiques du diagnostic. .........................................................20 • Démographie • Agriculture • Développement forestier • Aménagement de l’espace • Préservation de l’environnement • Équilibre social de l’habitat • Transports et déplacements • Développement économique et commerce • Équipements et services Projet de ville. .............................................................................. 30 Forme du projet de ville ou projet de territoire.............................. 32 • Plan du document • Formulation du Projet de ville • Éléments cartographiques Contenu du projet de ville........................................................... 39 • Prise en compte des objectifs de développement durable • Cohérence avec les documents d’orientations d’échelle supra-communale • Justification au regard des conclusions du diagnostic Exposé des règles du PUD et précision des OAP. ................ 43 • Une volonté didactique instaurée par le CUNC • L’exposé des règles et de leurs objectifs • La justification des choix retenus pour délimiter les zones • Place dans le PUD 3..Règlement.................................................................... 47 Introduction au règlement.......................................................... 48 Composition du règlement...........................................................49 Portée du règlement...................................................................50 Sommaire détaillé
Le règlement écrit. ...................................................................... 52 Forme du règlement. .................................................................. 53 • Éléments de rédaction • Pour aller plus loin • Nomenclature du règlement Contenu du règlement. ...............................................................56 • Dispositions générales • Dispositions applicables aux différentes zones du PUD • Hauteur des constructions • Emprise au sol • Implantation des constructions • Aspect extérieur et dimension des constructions • Espaces libres, aires de jeux et de loisirs, plantations et espaces boisés, Aménagement des abords des constructions • Stationnement • Densité maximale • Densité minimale • Densité en fonction de la destination • Commerces • Taille des unités foncières • Desserte par voies publiques ou privées • Desserte par les réseaux Le zonage. .................................................................................... 83 Zone urbaine. ............................................................................ 85 • Délimitation des zones urbaines • Nomenclature des zones urbaines Zone à urbaniser........................................................................ 88 • Délimitation des zones à urbaniser • Nomenclature des zones à urbaniser • Ouverture à l’urbanisation Zone naturelle............................................................................ 91 • Délimitation de la zone naturelle • Nomenclature des zones naturelles et possibilités de constructions Zone agricole.............................................................................94 • Délimitation de la zone agricole • Nomenclature des zones agricoles et possibilités de constructions Zone de terres coutumières.........................................................95 Les emplacements réservés....................................................... 96 Formalisme et contenu des emplacements réservés........................ 97 Garanties accordées aux propriétaires et transfert de propriété.... 100 Autres éléments du règlement................................................ 104 4..Annexes....................................................................... 107 Objet des annexes......................................................................108 Les données relatives à l’exposition à des risques........................ 108 Les servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation des sols....... 109 Les autres annexes. ................................................................... 111 Modification du contenu des annexes. ................................... 111 5..Orientations d’Aménagement et de Programmation. .........................................................112 Introduction aux OAP. ............................................................... 113 Portée juridique des OAP......................................................... 115 Opposabilité des OAP................................................................117 Niveau de précision des OAP.....................................................118 Interdiction de construire. ..........................................................119
Objet des OAP........................................................................... 120 Portée géographique des OAP. ................................................. 122 Principales caractéristiques des voies et espaces publics.............. 123 • À l’échelle de la commune ou d’un quartier • À l’échelle d’une voie précise Schémas de cohérence ou d’aménagement de quartiers................131 Mise en valeur, renouvellement urbain et développement de la commune..................................................................................137 • Mise en valeur des patrimoines naturel ou bâti • Renouvellement urbain et développement de la commune Échéancier prévisionnel de l’ouverture à l’urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants..... 148 Récapitulatif et points de vigilances pour la réalisation d’une OAP..152 Choisir d’intégrer une OAP dans le PUD...............................153 L’OAP par rapport aux autres documents du PUD........................ 154 Disposition réglementaire ou orientation d’aménagement, les questions à se poser................................................................................ 155 Complémentarité entre les OAP et les autres éléments du PUD..... 156 Table des abréviations...............................................................157 Références...................................................................................158 Sources bibliographiques........................................................ 159 Annexe n°1...................................................................................161 Exemple d’outil didactique. ........................................................161 Annexe n°2. ................................................................................ 165 Fiches de synthèse.................................................................... 165
• Rôles des communes et de la province Sud • Composition d’un PUD • L’effet juridique des documents du PUD GUIDE MÉTHODOLOGIQUE DU PLAN D’URBANISME DIRECTEUR EN PROVINCE SUD P. 7 1. Introduction au PUD > Fiche de Synthèse 1
GUIDE MÉTHODOLOGIQUE DU PLAN D’URBANISME DIRECTEUR EN PROVINCE SUD P. 8 POINTS CLÉS INTRODUCTION AU PUD Le Plan d’Urbanisme Directeur (PUD) est un document d’urbanisme, au sens de l’article Lp.111-1 du CUNC, qui établit un projet global d’urbanisme et d’aménagement et fixe les règles générales d’utilisation du sol à l’échelle de la commune. Les documents composant le Plan d’Urbanisme Directeur (PUD) sont fixés réglementairement : • le rapport de présentation établit le diagnostic du territoire, justifie, présente et explique le projet de ville ainsi que les dispositions règlementaires du PUD ; • le règlement est la traduction règlementaire, littéraire et cartographique, de la stratégie de développement choisie pour la ville ; • les annexes permettent une information complémentaire sur les règles opposables aux demandes d’urbanisme en dehors du PUD (notamment les servitudes d’utilité publique comme les servitudes météorologiques, aéronautiques ou militaires) ; • les Orientations d’Aménagement et de Programmation (OAP) sont facultatives et permettent un « zoom » sur un secteur pour répondre à ses enjeux particuliers ou cadrent l’ouverture à l’urbanisation de secteur identifiés. Ces éléments composants le PUD ont chacun une valeur juridique propre. La rédaction du PUD est un travail collaboratif entre la commune concernée et la province Sud. !
GUIDE MÉTHODOLOGIQUE DU PLAN D’URBANISME DIRECTEUR EN PROVINCE SUD P. 9 1. Introduction À quoi sert le PUD ? L’urbanisme est l’art de trouver un juste équilibre entre les considérations de l’intérêt général et le respect du droit de propriété individuelle. Le PUD a pour objectif de trouver cet équilibre dans l’édiction de règles générales applicables à chaque terrain d’une commune. • Pour les habitants, le PUD détermine les règles d’utilisation du sol à partir desquelles les travaux et opérations sont autorisés ou non. • Pour la commune, l’objectif est de maîtriser l’urbanisation et le développement de son territoire et de définir les perspectives souhaitées de son évolution à travers le « projet de ville ». Dans ce sens, le PUD assure notamment : - la mise en place de protections des espaces naturels et du patrimoine ; - la considération des zones à risque ; - le choix de formes urbaines cohérentes ; - l’organisation des zones d’activités par rapport à l’habitat ; - la prise en compte de projets supra-communaux (de transports par exemple) ; - etc. Le PUD intègre des objectifs de développement durable qui doivent être pris en compte à chaque étape de son élaboration. En effet, l’article Lp. 111-2 du Code de l’urbanisme de la Nouvelle-Calédonie (CUNC) impose aux documents d’urbanisme de déterminer « les conditions permettant d’assurer, dans le respect des objectifs du développement durable : a. l’équilibre entre le renouvellement urbain, le développement urbain et la préservation des espaces agricoles et forestiers, des sites et des paysages naturels et une consommation économe et maîtrisée des espaces ; b. la diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l’habitat, en prévoyant des capacités d’aménagement, de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d’habitat, d’activités économiques, touristiques, sportives et culturelles ainsi que d’équipements publics et d’équipement commercial et de réseaux ; c. la sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables et la revitalisation des centres urbains et ruraux, la qualité de l’urbanisme ; d. la sécurité et la salubrité publiques, e. la préservation des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; f. la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ; g. la rationalisation de la demande de déplacement.» Ce point est détaillé dans la seconde partie du guide, relative aux objectifs de développement durable. Code de l’urbanisme de la Nouvelle-Calédonie Article Lp. 111-1 Article Lp. 111-2 Article Lp. 112-1 Equilibre entre intérêt général et droit de propriété Le développement durable, fil conducteur de l’élaboration d’un PUD
GUIDE MÉTHODOLOGIQUE DU PLAN D’URBANISME DIRECTEUR EN PROVINCE SUD P. 10 1. Introduction Rôles des communes et de la province Les communes, éventuellement soutenues par un bureau d’études pour la réalisation de ce document d’urbanisme, sont responsables des choix stratégiques d’aménagement et d’évolution de leur territoire ainsi que de la détermination des règles d’urbanisme qui s’y appliqueront. La province Sud, en tant qu’autorité approuvant le PUD, est responsable de la légalité de son contenu. Elle a vocation à accompagner les communes à toutes les étapes d’élaboration et de rédaction de ce document en apportant les éléments d’information, de méthode ou de fond en lien avec les impératifs réglementaires (code de l’urbanisme de la Nouvelle-Calédonie, code de l’environnement de la province Sud) ou relatifs à la politique provinciale d’aménagement du territoire en termes de mise en cohérence des approches sectorielles. Elle veille également au respect de la procédure administrative relative à la rédaction de ce document (organisation des enquêtes administrative et publique, convocation des comités d’études et rédaction des compte rendus…) Cet accompagnement a pour objectif d’aboutir à un document co-construit, satisfaisant tant les attentes de la commune, qu’une vision élargie du territoire ou les impératifs légaux. En plus d’un accompagnement technique des communes, la province Sud soutient également financièrement ces collectivités. Le versement d’une subvention est accordé aux communes élaborant ou révisant leur PUD. Ce versement se fait à différentes étapes clés des phases de travail, avec un versement conséquent au moment de l’enquête administrative pour s’assurer que les objectifs du PUD répondent bien aux différents objectifs de développement durable. Une subvention complémentaire peut être accordée afin de favoriser des évaluations environnementales de qualité.
GUIDE MÉTHODOLOGIQUE DU PLAN D’URBANISME DIRECTEUR EN PROVINCE SUD P. 11 1. Introduction Composition d’un PUD L’article Lp. 112-2 du CUNC précise les documents composant le PUD : « Le plan d’urbanisme directeur comprend un rapport de présentation, un règlement et des annexes. Il peut comprendre des orientations d’aménagement et de programmation. Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. » • Le rapport de présentation est une présentation claire et didactique des caractéristiques du territoire communal et du projet de développement futur de la commune. • Le règlement établit l’ensemble des règles applicables aux différentes zones en les modulant en fonction de leur vocation dominante : zone d’habitat résidentiel, zone industrielle, zone naturelle, etc. • Les Orientations d’Aménagement et de Programmation (OAP) sont facultatives et permettent de préciser des orientations pour un secteur à enjeux ou de cadrer l’ouverture à l’urbanisation des zones AU indicées. • Les annexes regroupent l’ensemble des autres règles et servitudes d’utilité publique qui s’appliquent sur la commune et qui sont définies en dehors du PUD (périmètres de protection des monuments historiques, servitudes électriques, servitudes de dégagement aéronautique, etc.). Code de l’urbanisme de la Nouvelle-Calédonie Article Lp. 111-1 Article Lp. 112-1 Article Lp. 112-2 Article Lp. 112-3 Annexes OAP Règlement Rapport de présentation Diagnostic approfondi et multithématique du territoire qui identifie les enjeux, justifie et définit le projet de ville c’està-dire les choix de développement de la commune Traduction réglementaire et cartographique de la stratégie de développement de la ville Elements de précision facultatifs sur un espace avec une problématique ou une géographie particulière ou pour cadrer l’ouverture à l’urbanisation d’une zone AU Information sur les autres règles ou servitudes d’utilité publique opposables aux constructions ne provenant pas directement du PUD PUD
GUIDE MÉTHODOLOGIQUE DU PLAN D’URBANISME DIRECTEUR EN PROVINCE SUD P. 12 1. Introduction L’effet juridique des documents du PUD Code de l’urbanisme de la Nouvelle-Calédonie Le règlement et ses documents graphiques sont opposables à toute personne publique ou privée pour l’exécution de tous travaux, constructions, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, pour la création ou la modification de lotissements, pour les divisions foncières et l’ouverture des installations classées. Ces travaux ou opérations doivent en outre être compatibles, lorsqu’elles existent, avec les orientations d’aménagement et de programmation mentionnées à l’article Lp. 112-14 et avec leurs documents graphiques. Article Lp. 112-16 Opposable ? On dit d’un document qu’il est «opposable» aux tiers lorsqu’il doit être respecté par toute personne, y compris celles qui n’ont pas directement signé le document. Dans le cas du PUD, le règlement est un document opposable devant être respecté par toute personne souhaitant réaliser des travaux ou constructions dans la commune couverte par le PUD. Il ressort des dispositions de l’article Lp.112-16 du CUNC,que : • le rapport de présentation a une valeur informative, puisqu’il n’est pas listé parmi les éléments opposables du PUD ; • le règlement et éventuellement les Orientations d’Aménagement et de Programmation (OAP) sont les seuls documents du PUD utilisés lors de l’instruction des demandes d’autorisation de travaux ou d’opérations. Conformité ou compatibilité ? Le règlement et les OAP s’imposent différemment aux autorisations d’urbanisme. Alors que les projets d’urbanisme doivent être compatibles avec les OAP, ces mêmes projets doivent être conformes au règlement. La compatibilité implique l’absence de contrariété avec les orientations ou principes du document. Ainsi, le projet est « compatible » s’il contribue, même partiellement, à satisfaire l’objectif poursuivi. A l’inverse, la « conformité » avec le règlement suppose une application stricte des règles qui y sont contenues. Cas particulier du lexique du PUD Le lexique, non prévu réglementairement, est néanmoins un recueil très utile pour clarifier les éléments cités par le PUD. Le lexique pourra préciser les termes utilisés tels que le retrait, l’alignement, la façade, les emprises, le commerce, etc. Il permet également de préciser la définition des sous-catégories de destination des constructions. Le regroupement de ces définitions dans une partie clairement identifiée permet une compréhension générale des termes utilisés sans avoir à les définir dans chaque règle. La portée juridique du lexique dépend de sa position dans le PUD. Pour lui conférer la même opposabilité que le règlement du PUD, le lexique doit être inséré dans le règlement.
GUIDE MÉTHODOLOGIQUE DU PLAN D’URBANISME DIRECTEUR EN PROVINCE SUD P. 13 1. Introduction Le rapport de présentation pourra être utilisé par le juge en cas de contentieux • Pour déterminer le sens des dispositions du règlement ou des OAP. L’explication faite dans le rapport de présentation des choix et orientations pour la ville permettra de déterminer la bonne interprétation de la règle en cas de litige. • Lors d’une évolution du document, le juge pourra vérifier le choix de la procédure en utilisant les éléments du rapport de présentation, en particulier les choix et orientations définies dans le projet de ville. En effet, certaines évolutions du PUD, ne sauraient porter atteinte à l’économie générale du plan. Autorisation d’urbanisme / Projet Rapport de présentation OAP Règlement (écrit et graphique) Annexes • Valeur informative • Justifie les choix de l’ensemble des dispositions réglementaires • Utilisé pour la définition de l’économie générale du PUD • Utilisé pour le choix de la procédure d’évolution du PUD • Utilisé en cas de contentieux Définit et réglemente les occupations du sol Définit des orientations pour certaines thématiques ou pour des secteurs à enjeux du territoire communal Servitudes d’utilité publique, risques, etc Annexes informatives Présentation et justification Justifient et complètent Informe Conformité Compatibilité Conformité Informe Schéma récapitulatif des effets des éléments du PUD sur les projets et autorisations d’urbanisme
2. Rapport de présentation • Rappels introductifs • Diagnostic et éléments prospectifs • Projet de ville • Exposé des règles du PUD et précision des OAP GUIDE MÉTHODOLOGIQUE DU PLAN D’URBANISME DIRECTEUR EN PROVINCE SUD P. 14 > Fiche de Synthèse 2
GUIDE MÉTHODOLOGIQUE DU PLAN D’URBANISME DIRECTEUR EN PROVINCE SUD P. 15 POINTS CLÉS RAPPELS INTRODUCTIFS Le rapport de présentation a pour but d’expliquer les caractéristiques de la commune, son contexte et ses enjeux avant de justifier les choix de développement pris en conséquence. Le rapport de présentation comprend quatre parties définies à l’article Lp. 112-3 du CUNC : • le diagnostic territorial qui dresse le portrait de la commune ; • le « projet de ville » ou « projet de territoire » qui établit la stratégie et les objectifs de développement de la commune à moyen ou long terme ; • un exposé synthétique des dispositions du règlement, dans un but didactique ; • la précision d’éventuelles Orientations d’Aménagement et de Programmation (OAP), éléments facultatifs du PUD. Le rapport de présentation n’est pas utilisé pour l’instruction des autorisations de construire, pourtant son utilité didactique est essentielle. De plus, en cas de contentieux, il pourra être utilisé par le juge. ! Rappels introductifs
GUIDE MÉTHODOLOGIQUE DU PLAN D’URBANISME DIRECTEUR EN PROVINCE SUD P. 16 2. Rapport de présentation Rappels introductifs Le rapport de présentation est une composante primordiale du PUD. En effet, le PUD contraint le droit de propriété, en imposant des règles à tout projet de travaux et construction. Or, toute atteinte au droit de propriété doit être justifiée par des considérations d’intérêt général. C’est pourquoi il est impératif que les choix de développement de la commune, exposés dans le PUD, soient expliqués dans le projet de ville et prennent en considération un diagnostic approfondi du territoire dans le rapport de présentation. Ainsi le rapport de présentation permet de comprendre le contexte communal et justifie le projet de ville retenu ainsi que les règles fixées. Le rapport de présentation comprend quatre parties (article Lp. 112-3 du CUNC) : • Le diagnostic territorial prospectif permet de déterminer les points forts, les points faibles et les enjeux du développement de la ville. Il analyse de nombreuses thématiques telles que les zones naturelles, la démographie, le développement économique, les voies structurantes et les transports et précise les perspectives d’évolutions et les besoins répertoriés par thématiques. • Le projet de ville, fondé sur le diagnostic territorial, établit les choix de développement futurs de la commune. • L’exposé des règles du PUD permet une présentation didactique du règlement et de son zonage. • Lorsqu’elles existent, la précision des OAP du PUD permet la présentation simplifiée de leurs enjeux et objectifs. Le rapport de présentation doit être rédigé au fur et à mesure de la démarche en respectant les étapes du déroulement du processus : diagnostic, projet, règles. Le rapport de présentation a une valeur informative. Pourtant sa portée didactique envers les habitants et les professionnels est essentielle car c’est le document qui explique l’ensemble des choix réalisés et leurs objectifs. Exemples : • Délimitation d’un zonage : la commune peut s’appuyer sur le projet de ville pour justifier le bien-fondé et la cohérence de ses choix. • Choix de la procédure d’évolution du PUD : l’atteinte à l’économie générale du plan s’évalue en considérant l’importance des modifications envisagées mais aussi en étudiant le respect de la cohérence d’ensemble du PUD présentée dans le rapport de présentation ou en analysant la compatibilité des évolutions envisagées avec les orientations du projet de territoire. Code de l’urbanisme de la Nouvelle-Calédonie À titre d’information, le rapport de présentation : a) s’appuie sur un diagnostic, des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace, de préservation de l’environnement, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce, d’équipements et de services ; b) justifie les choix d’urbanisme et d’aménagement retenus pour établir le projet de ville ou le projet de territoire et les perspectives de développement de la commune couverte par le plan ; c) expose de manière synthétique les règles édictées par le règlement ; d) précise, le cas échéant, les orientations d’aménagement et de programmation. Article Lp. 112-3
GUIDE MÉTHODOLOGIQUE DU PLAN D’URBANISME DIRECTEUR EN PROVINCE SUD P. 17 POINTS CLÉS DIAGNOSTIC ET ÉLÉMENTS PROSPECTIFS La première partie du rapport est un diagnostic prospectif du territoire de la commune. Élément clé de la rédaction du PUD, il doit permettre de poser les bases d’une analyse factuelle et d’une vision prospective du territoire pour permettre aux élus de déterminer les choix de développement futur de la commune. Cette analyse prospective est confirmée par l’article Lp.112-3 du CUNC qui précise la nécessité d’identifier les prévisions économiques et démographiques, les besoins en matière de développement économique, de surfaces agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace de préservation de l’environnement d’équilibre social de l’habitat de transports de commerce d’équipements et de services. : Les enjeux de réalisation du diagnostic : • réaliser un tri dans les données disponibles pour ne développer que les thématiques à enjeux de la commune et éviter un empilement d’informations sans lien les unes par rapport aux autres. Toutes les thématiques nécessaires à la compréhension du territoire communal sont traitées ; • inclure le cas échéant des éléments issus des communes voisines ; • distinguer les éléments factuels des éléments prospectifs (ex. : population actuelle recensée ou tendances et projections d’évolution de la population) ; • mettre les différents acteurs et experts autour de la table ; • rendre le document didactique, par exemple en synthétisant chaque thématique abordée dans un langage non technique ou à l’aide de tableaux récapitulatifs des enjeux en fin de chaque partie. Le diagnostic sera aussi largement complété lorsqu’une évaluation environnementale est requise. En effet, en plus de l’étude de l’état environnemental de la commune lors de la rédaction du PUD, les impacts de son application devront être analysés. (Cf. Guide évaluation environnementale) ! Diagnostic et éléments prospectifs
GUIDE MÉTHODOLOGIQUE DU PLAN D’URBANISME DIRECTEUR EN PROVINCE SUD P. 18 2. Rapport de présentation Formalisme du diagnostic Données utilisées Le recueil de données détaillées et récentes est nécessaire à l’établissement d’un diagnostic territorial de qualité. Dès lors, une absence de données ou des données obsolètes peut nécessiter la réalisation d’études complémentaires. Ces dernières peuvent paraître complexes à réaliser mais sont parfois indispensables. Le diagnostic est établi selon une double approche « factuelle » (la situation actuelle du territoire) et « prospective » (sa situation future) afin d’apprécier les enjeux et les besoins. « La prospective repose généralement sur cinq questions : Qui suis-je ? Que peut-il advenir ? Que puis-je faire ? Que vais-je faire ? Comment le faire ? »3 L’approche prospective se traduit notamment par des perspectives d’évolution démographique, économique et sociale ou portant sur l’habitat, l’emploi, les équipements publics, les services, les moyens de transports, etc. Ces éléments prospectifs peuvent justifier certains choix d’aménagement du territoire qui sont exposés dans le projet de ville. Ainsi, une tendance à l’augmentation de la population jeune de la commune pourra justifier la création de zones d’équipements de loisirs par exemple. Lorsque plusieurs scenarii se dégagent, un choix de la tendance souhaitée sera validé dans le projet de ville et pris en compte pour les déclinaisons réglementaires la favorisant. Forme du diagnostic territorial Il ne s’agit pas de compiler, dans le diagnostic, toutes les données concernant le territoire, mais de sélectionner les éléments d’information, les observations, les conclusions d’études qui ont un intérêt pour l’aménagement du territoire et la prise de décision. Dans cet objectif, plusieurs mesures sont préconisées : • Faire le tri dans les thématiques abordées et choisir la précision nécessaire à la juste compréhension du territoire • Inclure les problématiques des communes voisines pouvant impacter la commune rédigeant son PUD. Si l’article Lp. 112-1 du CUNC rappelle que l’échelle du PUD est la commune, certains éléments de diagnostic nécessitent, pour une meilleure appréhension des enjeux, des informations sur les communes voisines. Par exemple les besoins en équipement d’un quartier limitrophe à deux communes doivent être considérés au regard de l’offre dans les deux communes : un stade, une école, les lignes de bus, etc. Diagnostic et éléments prospectifs Selon la délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (DATAR) le diagnostic est un « État des lieux qui recense, sur un territoire déterminé, les problèmes, les forces, les faiblesses, les attentes des personnes, les enjeux économiques, environnementaux, sociaux (…) Il fournit des explications sur l’évolution du passé et des appréciations sur l’évolution future »1. Le temps accordé à la réalisation du diagnostic ne doit pas être négligé car il constitue un moment privilégié pour les échanges et la réflexion. Il doit permettre aux élus de partager un état des lieux factuel de la situation territoriale et une vision des principales évolutions à prendre en compte sur la durée du plan. C’est ce constat partagé qui permettra de construire un projet urbain adapté répondant aux besoins actuels tout en anticipant les évolutions ultérieures et les aménagements associés.2 Code de l’urbanisme de la Nouvelle-Calédonie Article Lp. 112-1 Article Lp. 112-3
GUIDE MÉTHODOLOGIQUE DU PLAN D’URBANISME DIRECTEUR EN PROVINCE SUD P. 19 2. Rapport de présentation • Éviter de répartir une thématique dans plusieurs parties. L’important pour le lecteur est de savoir rapidement où trouver les informations qui l’intéressent. Ainsi le diagnostic sur la gestion du littoral pourra se trouver dans la partie du diagnostic consacrée à l’état initial de l’environnement ou dans celle relative à l’aménagement de l’espace ou dans une partie spécifique à la thématique littorale, en particulier si le projet de ville comporte des choix forts sur ce point qui devront être justifiés. Quelle que soit la présentation retenue par les rédacteurs, ceux-ci devront s’attacher à établir un guide de lecture simple pour aider le lecteur à retrouver la partie qui l’intéresse plutôt que de répartir la thématique dans plusieurs parties. (Cf. «Annexe n°1» pour un exemple) • Dans un souci de clarté, il est également recommandé qu’une synthèse soit établie à l’issue de l’étude de chaque thématique permettant d’en dégager les principales conclusions, de préférence dans un langage non technique. Ces synthèses structurées et mises en avant dans le document permettront une compréhension rapide des résultats et des données présentées. Plusieurs PUD suivent cette démarche de vulgarisation et synthèse des données, notamment ceux de Nouméa ou Boulouparis qui comportent des encarts récapitulatifs bien identifiables résumant les éléments importants à la fin de chaque partie. PUD de Nouméa «Le contexte environnemental», 2013 PUD de Boulouparis « La situation géographique» PUD de Nouméa « Diagnostic économique », 2013 Des présentations récapitulatives sous forme de tableaux peuvent également être utilisées. Par exemple : Thème Synthèse du diagnostic Enjeux Orientation correspondante dans le projet de ville
Thématiques du diagnostic L’article Lp. 112-3 du CUNC précise notamment les attendus du diagnostic. Ainsi, le diagnostic est une analyse multithématique du territoire et les thématiques listées par le CUNC sont obligatoirement traitées dans le rapport de présentation. Code de l’urbanisme de la Nouvelle-Calédonie À titre d’information, le rapport de présentation : a) s’appuie sur un diagnostic, des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace, de préservation de l’environnement, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce, d’équipements et de services ; Article Lp. 112-3
GUIDE MÉTHODOLOGIQUE DU PLAN D’URBANISME DIRECTEUR EN PROVINCE SUD P. 21 Etat des lieux • Accroissement de la population : pyramide des âges, évolution de la population, solde migratoire, solde naturel • Caractérisation de la population : structure de l’âge, sexe, situation familiale • Caractéristique des ménages : nombre et typologie des ménages, cohabitation, sur et sous-peuplement • Revenu des ménages : point rapide sur la catégorie socio-professionnelle (CSP) et l’activité des ménages, prise en compte des revenus des ménages Questions à se poser • Quelles sont les caractéristiques de la population actuelle ? • Quelles sont les évolutions de la population probables à horizon 10 ans ? • Quels sont les besoins en logement actuels et futurs au regard de l’évolution de la population projetée ? • Quel est l’impact des évolutions de la population en termes de zone urbaines dédiées ? • Les zones à urbaniser prévues répondent-elles aux besoins en logement identifiés ? Outils et organismes référents Données ISEE Croisement des données (tableau à entrées multiples) et surtout dans la géolocalisation des différentes caractéristiques (quelle typologie de population pour quel quartier) Analyse prospective : projection en plusieurs scenarii Prospective Prévisions de croissance démographique argumentée: • Tendances de construction des dernières années (permis de construire déposés par exemple) • Évolution de la taille des ménages • Impact de la décohabitation et/ou de la résorption de l’habitat insalubre • Exode rural et taux de migration • Évolution de la population en fonction de sa typologie : envisager équipements adaptés (maisons de retraite, etc.) • Projets déjà engagés et projets d’envergure connus (habitat ou transports notamment) Si l’évolution est importante pour un quartier, une prévision plus fine dudit quartier pourra être nécessaire (dans le cas de restructuration urbaine, de création de lotissements, etc.) Démographie Diagnostic
GUIDE MÉTHODOLOGIQUE DU PLAN D’URBANISME DIRECTEUR EN PROVINCE SUD P. 22 Etat des lieux • Identification et localisation des surfaces agricoles : typologie des cultures, zones spécialisées certifiées (agriculture raisonnée, biologique, etc.), et qualité productive (rendement) • Dynamique économique : actifs du secteur, typologie des structures d’exploitation, potentiel humain (environnement social de la commune, successeur, etc.) • Caractérisation des sièges et sites d’exploitations (localisation du bâti, fonction du bâti, etc.) • Impact sur les ressources : irrigation, épandage, pollutions, impact sur la biodiversité, impact sur les corridors verts, etc. • Éléments de paysage : équipements spécifiques à l’agriculture (voiries agricoles, etc.), maitrise du foncier exploité, zone de désenclavement agricole, étude du mitage résultant de l’activité agricole, etc. • Etat de la ressource en eau • Caractérisation du potentiel agronomique des terrains Questions à se poser • Quel est l’état des lieux des activités agricoles et quelles sont les tendances d’évolution ? • Quelle est l’analyse foncière qui peut être faite ? • Quelle est la pression foncière exercée sur les espaces agricoles (urbanisation, résidentiel développement économique, etc.) ? • Quelle est la population agricole (analyse démographique notamment âge des exploitants) ? • Quelle agriculture souhaite-t-on voir se développer ? • Comment diversifier les activités agricoles (pour tendre vers l’autosuffisance alimentaire) ? • Comment favoriser l’agriculture familiale de proximité ? En milieu urbain également ? • Est-il pertinent de réglementer la taille des parcelles ? A analyser en fonction de l’évolution des pratiques agricoles ? • Quelle ressource (eau) disponible ? Biseau salé ? Prospective • Enquête de terrain pour alimenter les prévisions d’évolution des surfaces agricoles (changement d’activité, non reprise de l’activité, etc.) • Plan prévisionnel et prospectif des ressources (assèchement des cours d’eau prévu, plan d’irrigation, projet de défrichement ou reboisement, etc.) • Projets connus ou déjà engagés avec une influence sur les zones agricoles Outils et organismes référents Données existantes et enquête terrain, notamment pour récolter les informations relatives aux exploitations et à leurs projets (succession, âge, développement de la structure, etc.) et pour l’étude des espèces sensibles ou endémiques. RGA - DDR - CANC - CMA Agriculture Diagnostic
GUIDE MÉTHODOLOGIQUE DU PLAN D’URBANISME DIRECTEUR EN PROVINCE SUD P. 23 Etat des lieux • Connaissance des boisements : localisation des zones forestières et des exploitations existantes, type de propriété, typologie des essences, etc. • Activités liées : analyse des données socio- économiques associées des exploitations forestières (salariés, nombre d’entreprises, etc.) ainsi que les activités affiliées (en aval de la production comme les scieries par exemple) • Accessibilités aux parcelles : pour les boisements exploités, les voies d’accès et leurs caractéristiques doivent apparaître, etc. • Risque incendie : les massifs boisés présentant un risque d’incendie doivent être identifiés et hiérarchisés. Le plan de gestion incendie pourra énoncer les mesures de prévention et de protection à mettre en place aussi bien par les particuliers que par la commune • Défrichement : il est important d’évaluer son importance et ses incidences sur le territoire communal, aussi bien dans le cadre d’une exploitation forestière que le défrichement sauvage lié à certaines activités (une cartographie peut être nécessaire) • Autres usages : tout autre usage de la forêt (chasse, promenades ou autres loisirs…) devra être identifié et si possible évalué Questions à se poser • Comment préserver les forêts existantes ? Pourquoi ? • Comment et où développer de nouvelles zones de forêts ? • Quel est le potentiel d’agroforesterie (biodiversité et création de forêts productrices de fruits, de graines, de bois, de biomasse) et régénération des sols ? • Comment valoriser les espaces forestiers (pédagogie sur l’importance des forêts, loisirs de plein air, etc.) ? Prospective • Enquête de terrain pour alimenter les prévisions d’évolution des surfaces forestières (changement d’activité, défrichements, etc.). • Projets connus ou déjà engagés qui influent sur les zones de forêt • Étude de la sensibilité du milieu et de son évolution (forêt sèche, forêt humide notamment) Outils et organismes référents Données existantes et enquête terrain, notamment pour récolter les informations relatives aux exploitants et à leurs projets (succession, âge, développement de la structure, etc.). SUDFORET DENV (sensibilité au risque incendie, milieux naturels) OEIL Développement forestier Diagnostic
GUIDE MÉTHODOLOGIQUE DU PLAN D’URBANISME DIRECTEUR EN PROVINCE SUD P. 24 Etat des lieux • Identification et caractérisation des unités urbaines, des quartiers, des lieux-dits, des tribus, etc. : nombre, évolution historique, morphologie et forme urbaine • Mise en évidence du centre urbain : caractéristique de la centralité principale et des centralités secondaires si besoin (profil, forme urbaine, activités associées, etc.) • Mesure de l’étalement urbain : étude historique quantitative et qualitative sur un temps long et tendance observée pendant les 5-10 dernières années • Capacité foncière : recensement des potentiels de renouvellement urbain (dents creuses, potentiel foncier, etc.) • Quartier patrimonial : le cas échéant un point sur les secteurs classés peut être réalisé Questions à se poser • À quoi ressemble la commune (morphologie urbaine) ? • Quelles sont les caractéristiques de chaque secteur/quartier de la commune ? • Quelles sont les centralités, les périphéries, les secteurs à renforcer, ceux à préserver ? • Une analyse des atouts, contraintes et enjeux sur chaque secteur de la commune pourrait-elle être pertinente ? • En fonction du résultat de l’analyse, faut-il lancer des études particulières (déplacement, AEP, assainissement, etc.) ? • Y-a-t-il des secteurs sur lesquels des études d’aménagement paraissent nécessaires (requalification centralités, aménagement du littoral, renouvellement urbain, extension urbaine, etc.) ? Prospective • Identification des usages du foncier dans le temps et articulation vers laquelle la commune pourrait tendre Outils et organismes référents Les données nécessaires à cette analyse sont essentiellement issues d’enquête terrain. L’étude par photographies aériennes ou par satellite peut également être une méthode proposée pour faire ressortir certaines unités urbaines. Commune - DAEM Aménagement de l’espace Diagnostic
GUIDE MÉTHODOLOGIQUE DU PLAN D’URBANISME DIRECTEUR EN PROVINCE SUD P. 25 Etat des lieux • Étude de situation : données géologiques, hydrologiques, analyse du climat, des grands paysages • Connaissances fines des espaces : recensement des arbres remarquables, des espaces verts, de la typologie des milieux naturels (forêts sèches, mangrove, récifs coralliens) avec une analyse qualitative • Étude des risques et contraintes : risques naturels (inondations, glissements de terrain, etc.), risque minier, pollution de toute nature (pollution sonore avec une carte de bruit possible, pollution visuelle avec analyse des grands paysages, etc.) • Évaluation des ressources : analyse de la ressource en eau (cours d’eau, rétention, puits, nappe phréatique, etc.), ensoleillement, typologie des vents • Continuités écologiques : étude sur les continuités écologiques (vertes et bleues) • Analyse historique : sur un temps long et sur les 5 dernières années, évolution des ressources et du paysage au regard des PUD précédents si existants ou de l’évolution de la commune Questions à se poser • Quels sont les principaux écosystèmes de la commune ? • Quels sont les risques environnementaux (inondation, amiante, glissement de terrain, tsunami, etc.) ? • Quels sont les services écosystémiques que nous apporte notre environnement (maintien de la ressource en eau, régulation de la température, biodiversité, etc.) ? • Quel est le prix à payer de la dégradation de cet environnement ? Prospective • Liste des projets connus de mise en valeur du patrimoine végétal • Liste des projets structurants concernant les ressources (développement d’une activité liée, construction d’un barrage par exemple) ou liés à certains types de pollution Outils et organismes référents Bureau d’étude spécialisé Étude terrain Analyse de photos aériennes Guide méthodologique Séquence ERC Données disponibles sur l’analyse des risques et pollution notamment DDDT - CEN - DAVAR - DIMENC - OEIL Préservation de l’environnement Diagnostic
GUIDE MÉTHODOLOGIQUE DU PLAN D’URBANISME DIRECTEUR EN PROVINCE SUD P. 26 Etat des lieux • Caractéristiques du parc de logement : caractéristique des logements (squat, collectif, individuel, etc.) caractère aidé de l’habitat, typologie des logements (surface, nombre de pièces, etc.) • Évolution des constructions : historique des constructions de logement sur la commune, analyse des dépôts de permis de construire/ lotir sur la commune avec mise en évidence du caractère aidé ou non, cartographie historique • Qualité des logements : étude sur le confort des logements (garage, salle d’eau, assainissement, matériaux, etc.) • Étude des occupants : taille des ménages par typologie de logement, analyse du parcours résidentiel, revenu des occupants si disponible, analyse des demandes de logements aidés, etc. • Études supplémentaires : focus supplémentaire sur les caractéristiques du territoire (logements étudiants, squats, tribus, etc.) • Analyse de la localisation de chaque typologie: cartographie de la répartition des différents types de logements Questions à se poser • Quelles sont les caractéristiques du marché de l’immobilier de la commune (analyse des transactions immobilières et analyse des loyers) ? • Existe-t-il des déséquilibres en fonction des quartiers ? • Le parc de logement de la commune permet-il de répondre aux besoins de la population (quantité, qualité, salubrité, sécurité) • Les différentes catégories sociales de la population trouvent-elle à se loger ? • Quels sont les besoins de ces différentes catégories de la population ? (Accès au foncier, accession à la propriété, locatif, localisation, etc.) • Quels sont les leviers pour répondre à la demande de logement (construction neuve, rénovation, réhabilitation, logements vacants, décohabitation, mobilité résidentielle, etc.) Prospective • Étude prospective sur le nombre de logements nécessaires pour absorber l’évolution démographique et les nouveaux habitants, par exemple grâce au croisement des prévisions de croissance de la population et des demandes en logements aidés • Mise en perspective avec l’ensemble des données disponibles (revenus, taille des ménages, etc.) Outils et organismes référents Données disponibles : ISEE, Maison de l’Habitat, Direction du Logement de la province Sud, etc. Équilibre social de l’habitat Diagnostic
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