FICHES DE SYNTHÈSE
Fiche de synthèse 1 Qu’est-ce qu’un PUD ? Rôle du PUD Le plan d’urbanisme directeur (PUD) est un document d’urbanisme, au sens de l’article Lp.111-1 du CUNC, qui établit un projet global d’urbanisme et d’aménagement et fixe les règles générales d’utilisation du sol à l’échelle de la commune. • Pour les habitants, le PUD détermine les règles d’utilisation du sol à partir desquelles les travaux et opérations sont autorisés ou non. • Pour la commune, l’objectif est de maîtriser l’urbanisation et le développement de son territoire et de définir les perspectives souhaitées de son évolution à travers le « projet de ville ». Dans ce sens, le PUD assure notamment : - la mise en place de protections des espaces naturels et du patrimoine ; - la considération des zones à risque ; - le choix de formes urbaines cohérentes ; - l’organisation des zones d’activités par rapport à l’habitat ; - la prise en compte de projets supra-communaux (de transports par exemple) ; - etc. De plus, le PUD intègre des objectifs de développement durable qui doivent être pris en compte à chaque étape de son élaboration. Ainsi le PUD est-il la traduction d’un projet de développement du territoire qui assure l’équilibre entre les considérations d’intérêt général et le respect du droit de propriété individuel. Ce projet est co-construit entre la commune concernée et la province Sud. Les communes, éventuellement soutenues par un bureau d’études, sont responsables des choix stratégiques d’aménagement et d’évolution de leur territoire ainsi que de la détermination des règles d’urbanisme qui s’y appliqueront. La province Sud, en tant qu’autorité approuvant le PUD, est responsable de la légalité de son contenu. Elle accompagne techniquement les communes et veille au respect de la procédure administrative tout au long de l’élaboration du document (organisation des enquêtes administrative et publique, des comités d’études…). Enfin, la province Sud soutient financièrement ces collectivités. Composition du PUD Les documents composant le PUD sont déterminés réglementairement par l’article LP 112-2 du CUNC. Le PUD comprend ainsi : Annexes OAP Règlement Rapport de présentation Diagnostic approfondi et multithématique du territoire qui identifie les enjeux, justifie et définit le projet de ville c’està-dire les choix de développement de la commune Traduction réglementaire et cartographique de la stratégie de développement de la ville Elements de précision facultatifs sur un espace avec une problématique ou une géographie particulière ou pour cadrer l’ouverture à l’urbanisation d’une zone AU Information sur les autres règles ou servitudes d’utilité publique opposables aux constructions ne provenant pas directement du PUD PUD Qu’est ce qu’un PUD ?
Fiche de synthèse 1 Effets du PUD Les éléments composant le PUD ont chacun une valeur juridique propre. Il ressort des dispositions de l’article Lp. 112-16 du CUNC que : • le rapport de présentation a une valeur informative ; • le règlement et éventuellement les Orientations d’Aménagement et de Programmation (OAP) sont les documents du PUD effectivement utilisés lors de l’instruction des demandes d’autorisation de travaux ou d’opérations ; • certaines annexes, en particulier les servitudes d’utilité publiques, les risques naturels et technologiques s’imposent au PUD et aux autorisation d’urbanisme. D’autres annexes sans valeur juridique propres sont informatives. Le règlement et les OAP s’imposent différemment aux autorisations d’urbanisme. Alors que les projets d’urbanisme doivent être compatibles avec les OAP, ces mêmes projets doivent être conformes au règlement. • La compatibilité implique l’absence de contrariété avec les orientations ou principes du document. Ainsi, le projet est « compatible » s’il contribue, même partiellement, à satisfaire l’objectif poursuivi. • La « conformité » avec le règlement suppose une application stricte des règles qui y sont contenues. Autorisation d’urbanisme / Projet Rapport de présentation OAP Règlement (écrit et graphique) Annexes • Valeur informative • Justifie les choix de l’ensemble des dispositions réglementaires • Utilisé pour la définition de l’économie générale du PUD • Utilisé pour le choix de la procédure d’évolution du PUD • Utilisé en cas de contentieux Définit et réglemente les occupations du sol Définit des orientations pour certaines thématiques ou pour des secteurs à enjeux du territoire communal Servitudes d’utilité publique, risques, etc Annexes informatives Présentation et justification Justifient et complètent Informe Conformité Compatibilité Conformité Informe Qu’est ce qu’un PUD ?
Fiche de synthèse 2 Le rapport de présentation Le rapport de présentation est une composante obligatoire du PUD. Il permet de comprendre le contexte communal et justifie le projet de ville retenu ainsi que les règles fixées, tout en prenant en compte les considérations du développement durable. Sa rédaction et sa mise en forme ne sont pas encadrées par le CUNC, pourtant elles revêtent une importance juridique et didactique très importante. Sa structure devra permettre une appropriation aisée, le PUD étant un document public, consultable et opposable. Il est recommandé aux rédacteurs des PUD, pour plus de clarté, de suivre les parties énoncées à l’article LP 112-3 du CUNC et de les expliciter clairement par de grands titres dans le plan du document. Ainsi, le rapport de présentation comprend : I. le diagnostic du territoire communal ; II. le « Projet de ville » ou « projet de territoire » ; III. l’exposé des règles contenues dans le règlement et la présentation des OAP (Orientation d’aménagement et de programmation). Code de l’urbanisme de la Nouvelle-Calédonie À titre d’information, le rapport de présentation : a) s’appuie sur un diagnostic, des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace, de préservation de l’environnement, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce, d’équipements et de services ; b) justifie les choix d’urbanisme et d’aménagement retenus pour établir le projet de ville ou le projet de territoire et les perspectives de développement de la commune couverte par le plan ; c) expose de manière synthétique les règles édictées par le règlement ; d) précise, le cas échéant, les orientations d’aménagement et de programmation. Article Lp. 112-3 Rapport de présentation
Fiche de synthèse I. Diagnostic territorial Objectifs Élément clé de la rédaction du PUD, le diagnostic doit permettre de poser les bases d’une analyse factuelle et d’une vision prospective du territoire pour permettre aux élus de déterminer les choix de développement futur de la commune. Selon la délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (DATAR) le diagnostic est un « état des lieux qui recense, sur un territoire déterminé, les problèmes, les forces, les faiblesses, les attentes des personnes, les enjeux économiques, environnementaux, sociaux (…) Il fournit des explications sur l’évolution du passé et des appréciations sur l’évolution future ». Par conséquent, le diagnostic territorial expose les caractéristiques de la commune, son contexte ainsi que les perspectives d’évolutions et les besoins en découlant. Il détermine également les points forts les points faibles et les enjeux du territoire communal. Le diagnostic est le socle du PUD et doit permettre d’expliquer et justifier l’ensemble des règles et orientations établies par celui-ci. Forme Le diagnostic est un document didactique, facilement compréhensible par tous. Pour cela, il est préconisé de : • réaliser un tri dans les données disponibles pour ne développer que les thématiques à enjeux de la commune et éviter un empilement d’informations sans lien les unes par rapport aux autres. Toutes les thématiques nécessaires à la compréhension du territoire communal sont nécessaires ; • inclure le cas échéant des éléments issus des communes voisines ; • distinguer les éléments factuels des éléments prospectifs (ex. : population actuelle recensée ou tendances et projections d’évolution de la population) ; • mettre les différents acteurs et experts autour de la table. Il est recommandé qu’une synthèse soit établie à l’issue de l’étude de chaque thématique permettant d’en dégager les principales conclusions, si possible dans un langage non technique, ou à l’aide de tableaux récapitulant les enjeux. Contenu Le diagnostic traite de toutes les thématiques nécessaires à la compréhension du territoire communal et est établi selon une double approche « factuelle » (la situation actuelle du territoire) et « prospective » (sa situation future) afin d’apprécier les enjeux et les besoins. Ces éléments permettent de justifier les choix d’aménagement du territoire qui seront exposés dans le projet de ville. Dans le cas de données manquantes ou obsolètes sur une thématique à enjeux de la commune, la réalisation d’études complémentaires peut apparaître nécessaire. Ainsi le diagnostic territorial identifie : • les points forts, les points faibles et les enjeux du développement de la ville ; • les prévisions économiques et démographiques ; • les besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace, de préservation de l’environnement, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce, d’équipements et de services. Le diagnostic sera aussi largement complété lorsqu’une évaluation environnementale est requise. En effet, en plus de l’étude de l’état environnemental de la commune, les impacts de la mise en œuvre du PUD y seront analysés. Le temps accordé à la réalisation du diagnostic ne doit pas être négligé car il constitue un moment privilégié pour les échanges et la réflexion. Il doit permettre aux élus de partager un état des lieux factuel de la situation territoriale et une vision des principales évolutions à prendre en compte sur la durée du plan. 2 Rapport de présentation
Fiche de synthèse II. Projet de ville ou de territoire Objectifs Le projet de ville (aussi appelé projet de territoire), fondé sur le diagnostic territorial, est l’exposé de la vision future vers laquelle les élus communaux souhaitent que la ville évolue. Le projet de ville ou de territoire est le garant de la cohérence générale du PUD. • Il est le projet d’urbanisme et d’aménagement du territoire communal en réponse aux enjeux identifiés dans le diagnostic. • Il assure l’équilibre entre l’intérêt général et la préservation du droit de propriété des particuliers. Dans ce but, il est justifié par les conclusions du diagnostic territorial et explique comment il sera traduit réglementairement. • Il doit respecter et agir en vue d’atteindre les objectifs de développement durable énoncés à l’article Lp. 111-2 du CUNC. • Afin de s’assurer de sa pleine cohérence, il est également conseillé que le projet de ville soit compatible voire concourt aux orientations des documents d’orientation d’échelle supra-communale. Forme Le projet de ville a une forte portée didactique. Il doit être simple et concis afin de fournir une information claire sur le projet territorial aux administrés. • Il peut être littéral, graphique ou sous forme de tableaux récapitulatifs et peut utiliser des éléments visuels simples. • Il doit être rédigé dans un langage concis et compréhensible de tous : éviter les sigles et l’emploie d’un vocabulaire trop technique. • Il est souhaitable que la partie graphique correspondre à des schémas de principes qui permettent de comprendre l’articulation du projet de ville sur la commune. Ces schémas indiquent les objectifs qui sont traduits plus précisément dans le règlement et les OAP. Les éléments graphiques ne doivent pas être trop précis, garder une certaine souplesse dans leur interprétation permettra d’avoir plus facilement recours à des modifications du PUD. Cette procédure d’évolution du PUD ne saurait être substantielles et conservera donc les orientations définies par le projet de ville. Contenu Tout comme le diagnostic du PUD est multithématique, il est souhaitable que le projet de ville ou de territoire explique les choix et perspectives d’évolution pour l’ensemble des thématiques traitées dans le diagnostic. L’ensemble de ces choix sera justifié par les conclusions du diagnostic territorial. Les dénominations « projet de ville » ou « projet de territoire » sont synonymes et peuvent être indifféremment utilisées pour désigner cette même partie du PUD. Cependant pour éviter les confusions, il est conseillé aux rédacteurs des PUD de choisir une unique dénomination. Le rapport de présentation pourra être utilisé par le juge en cas de contentieux • Les choix et orientations définies dans le projet de ville permettront de déterminer la bonne interprétation du règlement ou des OAP, en cas de litige. • Lors d’une évolution du document, le juge pourra vérifier le choix de la procédure en utilisant les éléments du rapport de présentation, en particulier les choix et orientations définies dans le projet de ville. 2 Rapport de présentation
Fiche de synthèse 2 III. Exposé des règles et précision des OAP* Objectifs Cette partie du rapport de présentation permet de synthétiser et d’expliquer la traduction réglementaire du projet de ville ou de territoire, au travers du zonage, du règlement écrit et des OAP. Elle doit permettre d’identifier les objectifs poursuivis par les différentes zones ou OAP et de comprendre les raisons de leur localisation. Aussi elles doivent notamment • expliquer simplement les règles énoncées dans le PUD et assurer la transparence de la règle et sa compréhension ; • fournir des éléments d’éclaircissement supplémentaires pour l’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme ; • clarifier les choix de délimitation du zonage sur la commune. Forme L’exposé des règles est ajouté au rapport de présentation une fois le diagnostic et le projet de ville posés. Il permet une explication didactique sans pour autant avoir de portée opposable aux instructions d’urbanisme. Il pourra expliquer les choix du règlement voire établir des schémas explicatifs, à simple valeur informative, pour illustrer les résultats espérés grâce aux règles édictées. D’une collectivité à l’autre, en fonction du contexte local, des enjeux, et du projet territorial, le rapport de présentation pourra donc être plus ou moins détaillé sur ce point. L’importance de ces développements est variable notamment en fonction du caractère contraignant de la règle ou lorsqu’un groupe de règles est lié à un unique et même objectif. Ces explications ne doivent pas être une paraphrase du règlement ni entrer dans le détail des prescriptions. Les objectifs recherchés pour chaque zone devront être néanmoins clairement identifiés. Contenu Cette partie du rapport de présentation explique : • l’esprit des zones mises en œuvre ; • le zonage retenu et des éléments de compréhension sur la localisation de chaque zone. Il peut également présenter les résultats de cette délimitation sur la morphologie urbaine ; • les règles édictées et les objectifs visés ; • la localisation des éventuelles OAP, les enjeux et objectifs auxquels elles répondent. Même s’il s’agit d’une partie ayant trait au règlement ou aux OAP, elle reste comprise dans le rapport de présentation et n’a pas de portée juridique opposable. Cependant, le juge pourra s’en servir afin de comprendre le sens des règles lors d’un litige. Rapport de présentation *Orientations d’Aménagement et de Programmation
Fiche de synthèse 3 Règlement Le règlement Objectifs, contenu et portée du règlement Le règlement est la traduction du projet de ville en règles précises et doit concourir à l’atteinte des objectifs de développement durable cités à l’article LP 111-2. Défini aux articles Lp 112-9 et suivants du CUNC le règlement du PUD comprend : I. Le règlement écrit (lexique inclus) II. Le zonage III. Les éventuels emplacements réservés IV. Les éventuels autres éléments à protéger, valoriser ou requalifier Le CUNC répond à la question « Que peut réglementer le PUD ? » à l’article Lp. 112-10 en indiquant la liste limitative de ce qui est possible. Aucun item de cette liste n’est obligatoire, ainsi, pour certaines zones, le PUD pourra règlementer l’ensemble de ces points et, pour d’autres, ne pas édicter de règles. La portée du règlement est définie par l’article Lp.112-16 qui rend opposables le règlement et ses documents graphiques « pour l’exécution de tous travaux, constructions, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, pour la création ou la modification de lotissements, pour les divisions foncières et l’ouverture des installations classées. » Il ressort de ces dispositions générales un certain nombre de principes clairs. Le PUD est notamment habilité à réglementer la vocation des zones, l’implantation, le volume, l’aspect, la hauteur des « constructions », mais pas les « logements » (leur nombre, leur surface minimale, etc.). De plus, le règlement : • peut interdire ou soumettre à condition des activités liées à l’occupation et l’utilisation des sols et non réglementer les modalités d’exercice d’une activité professionnelle ; • est opposable à toute occupation, qu’elle soit soumise ou non à autorisation ou déclaration au titre du CUNC ; • peut comprendre l’interdiction de construire si cela est justifié dans le rapport de présentation. En cas de litige, le juge pourra vérifier cette justification. (Extrait du GRIDAUH) La partie littérale du règlement comprend : • le règlement écrit comprenant les règles de constructibilité applicables à chaque zone ; • la liste éventuelle des emplacements réservés avec les parcelles impactées ; • les éventuelles prescriptions relatives à des éléments à protéger, valoriser ou requalifier (paysage, quartiers, sites, arbres, etc.). La partie graphique du règlement comprend des plans identifiant : • le zonage ; • les éventuels emplacements réservés ; • les éventuels éléments identifiés par le règlement à protéger ou mettre en valeur. Répartis sur un ou plusieurs plans, tous ces éléments graphiques ont la même opposabilité lors des instructions des autorisations d’urbanisme.
Fiche de synthèse 3 Règlement I. Le règlement écrit Objectifs Le règlement précise les conditions dans lesquelles les travaux, constructions, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, les lotissements peuvent être réalisés (hauteur, retrait, occupation du sol, etc.) et peut, lorsque cela est justifié, interdire toute construction notamment dans les secteurs soumis à des risques naturels ou technologiques ou encore dans les zones naturelles. En cas de contentieux, le juge vérifiera que les justifications avancées dans le rapport de présentation sont suffisantes et ne pouvaient être déclinées autrement dans le règlement. En effet, l’atteinte au droit de propriété doit être proportionnée, c’est-à-dire à la hauteur des risques ou des enjeux d’intérêt général à sauvegarder. Forme Le règlement du PUD doit être rédigé de façon claire et précise. Le respect de cet impératif conditionne : • la légalité du PUD, des problèmes d’interprétation pouvant conduire à son annulation ; • la bonne lecture du document par les pétitionnaires et, par voie de conséquence, la bonne application de la règle ; • la qualité du travail des services instruisant les demandes d’autorisation d’urbanisme. Plusieurs considérations sont-elles à prendre en compte lors de la rédaction du règlement. • Utilité de la règle rédigée : éviter l’édiction d’affirmations générales sans valeur normative. • Prévoir l’application du règlement dans le temps : - éviter les renvois trop précis à d’autres textes réglementaires et législatifs qui peuvent évoluer ; - prévoir des dates de références, des seuils, pour certains types de règles pour éviter un contournement de la règle par des demandes successives. • Choix entre la présentation littérale ou schématique : parfois des schémas pourront être plus clairs mais ne permettront pas de marge d’interprétation. En cas de contradiction entre les deux, la partie littéraire prévaut sur la partie graphique, sauf mention contraire indiquée dans le PUD. • Présentation des règles générales et des règles particulières : il est préconisé que le règlement fasse apparaître clairement les règles de principe de la zone puis les règles particulières, dans des cas clairement définis. • Rédaction d’un lexique : il est opportun de prévoir un lexique venant préciser les termes utilisés (tels que le retrait, l’alignement, la façade, le commerce, etc.). Le CUNC ne renvoie pas à une présentation type obligatoire du règlement. Jusqu’à présent les règlements des différents PUD sont rédigés de façon très similaire. Cette unité rédactionnelle simplifie tant la compréhension du public que celle des praticiens (services instructeurs, notaires, promoteurs, géomètres, aménageurs, etc.). Contenu Les dispositions générales : La partie du règlement édictant les dispositions générales est utile pour : • préciser les règles applicables à l’ensemble des zones du PUD ; • rappeler les règles pouvant s’appliquer sur des secteurs spécifiques du territoire communal, indépendamment du zonage. Cas particulier du lexique La portée juridique du lexique dépend de sa position dans le PUD. Il convient alors de l’insérer dans le règlement (en général à la fin), afin de lui donner la même opposabilité que celui-ci.
Fiche de synthèse 3 Règlement Code de l’urbanisme de la Nouvelle-Calédonie L’article Lp. 112-10 précise que : Le règlement peut, en fonction des situations locales, comprendre des règles relatives à : a) l’affectation des sols selon les usages qui peuvent en être fait ou la nature des activités qui peuvent y être exercées ; b) la destination et la nature des constructions autorisées ; c) la taille et la desserte par les voies publiques ou privées et par les réseaux d’eau, d’électricité, d’assainissement et de télécommunication des unités foncières susceptibles de recevoir des constructions ou de faire l’objet d’aménagements ; d) la hauteur et l’emprise au sol des constructions ; e) l’implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques ou ouvertes au public, aux limites séparatives ou aux autres constructions implantées sur le même terrain d’assiette ; f) l’aspect extérieur des constructions, leurs dimensions et l’aménagement de leurs abords ; g) la réalisation d’aires de stationnement sur le terrain d’assiette des projets de construction ou d’aménagement, ou dans son environnement immédiat ; h) la densité maximale de construction admise ; i) l’obligation imposée aux constructeurs en matière de réalisation d’espaces libres, d’aires de jeux et de loisirs équipés, et de plantations ; j) la densité minimale de construction dans les secteurs situés à proximité des transports collectifs k) l’identification et la délimitation des quartiers, îlots et voies dans lesquels doivent être préservés ou développés certains types de commerces ou services et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer cet objectif ; l) la densité des constructions en fonction de leur destination. Les dispositions applicables aux différentes zones du PUD : Rappel : Le CUNC répond à la question « Que peut réglementer le PUD ? » à l’article Lp. 112-10 en indiquant la liste limitative de ce qui est possible. Les auteurs du règlement disposent de prérogatives assez larges concernant la nature des occupations du sol qu’il est possible d’encadrer. Cependant toute interdiction doit être justifiée par des motifs d’urbanisme avérés, par exemple des considérations de nuisances ou de risques. Le règlement ne peut opérer de différenciations qu’entre les douze destinations limitativement énumérées dans l’article PS. 112-6-1. Ces catégories de destination peuvent être subdivisées sous réserve de ne pas porter atteinte aux objectifs de mixité sociale et de ne pas réduire ou accroître le champ d’application des procédures de changement de destination. Un règlement prévoyant des catégories nouvelles serait alors illégal. Le CUNC prévoit une mesure particulière pour intégrer les problématiques liées aux commerces au règlement (Lp.112-10 k). Ainsi alors même que le PUD ne saurait interdire un type de commerce car cela serait contraire à la liberté d’entreprendre, il est possible de favoriser un type de commerces avec des règles plus avantageuses dans des secteurs ciblés et clairement identifiés (quartiers, îlots, voies). Pour cela le rapport de présentation aura expliqué les raisons de ce choix. Le préambule de chaque zone : Le juge administratif pourra accorder une valeur réglementaire à ce préambule lorsqu’il ne se limite pas à résumer la vocation de la zone mais complète le règlement en ajoutant des éléments nouveaux. Dans ce cas, les autorisations d’urbanisme seront instruites au regard de la règle et de son préambule. En cas de contradictions évidentes entre le préambule et les articles du règlement, une annulation du PUD est possible à l’occasion d’un contentieux.
Fiche de synthèse 3 Règlement II. Le zonage Objectifs, forme et contenu Le zonage correspond à des plans couvrant l’intégralité de la commune et la divisant en différentes zones. Les différentes catégories de zones sont définies à l’article LP 112-4 : « Le règlement délimite des zones urbaines, des zones à urbaniser, des zones naturelles et des zones agricoles, lorsqu’elles existent. Il identifie des zones de terres coutumières. » Chacune de ces catégories peut être subdivisée, conformément à l’articlePS.112-6.Ces subdivisions correspondent à des enjeux et objectifs particuliers qui justifient les règles associées. Cette possibilité permet, par exemple, de décliner un zonage UA1, UA2 et UA3 avec la même vocation principale mais des différenciations dans la densité souhaitée (règles de hauteur, d’emprise au sol, de recul par rapport à la voie, etc.). Le zonage doit correspondre aux conditions édictées par le CUNC et être justifié par le diagnostic territorial et le projet de ville du rapport de présentation. Zonage Conditions SousZonage Descriptif / Vocation principale Zones urbaines (U) Lp.112-5 PS.112-1 • Secteurs déjà urbanisés • Secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir durablement les constructions à implanter Le classement en zone urbaine d’une importante surface non urbanisée alors que les réseaux la desservant ne sont que de faible capacité pourra être controversé. Par équipements publics, il faut entendre la voirie publique et les réseaux d’eau et d’électricité. Aussi, un secteur déjà urbanisé ne saurait relever d’un autre zonage au motif de l’absence d’équipements autres (scolaires, sportifs, transports, etc.). UA : centrales Zones mixtes, de forte densité, de type centre-ville ou cœur de quartier UB : résidentielles Habitat UE : équipements Équipements d’intérêt général UAE : activités économiques Activités économiques de nature commerciale, artisanale, industrielle UL : loisirs Équipements et aménagements liés aux activités de loisirs UR : habitat rural Habitat périurbain de faible densité UT : touristiques Activités touristiques UP : portuaires et aéroportuaires Constructions, équipements et aménagements liés aux activités portuaires et aéroportuaires UM : militaires Constructions, équipements et aménagements liés aux activités militaires Zones à urbaniser Lp. 112-6 PS.112-2 Secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l’urbanisation • Le critère de l’état naturel : ni équipé, ni urbanisé • L’ouverture à l’urbanisation peut être envisagée à plus ou moins long terme mais doit être justifiée dans le rapport de présentation. Préalable à l’ouverture à l’urbanisation : les voies et les réseaux existant à la périphérie immédiate ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l’ensemble de la zone. AU : strictes Vocation non déterminée AU Indicées (AUA, AUB, etc.) Vocation de la zone U correspondante (UA, UB, etc.)
Fiche de synthèse 3 Règlement Zonage Conditions Sous-Zonage Descriptif / Vocation principale Zones naturelles Lp. 112-7 PS. 112-3 Secteurs, équipés ou non, à protéger ou à mettre en valeur en raison notamment : • de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou environnemental ; • de l’existence d’une exploitation forestière ; • du potentiel biologique ou géologique du sol, du sous-sol et des sites ; • de leur caractère d’espaces naturels. Peuvent être autorisées, dès lors qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, les constructions et installations nécessaires : • à des équipements collectifs ou d’intérêt général, ainsi qu’à des services publics ; • aux exploitations ou aux activités compatibles avec la vocation de la zone. NP : naturelles protégées Espaces à protéger et à mettre en valeur en raison de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou environnemental et dont le maintien à l’état naturel doit être assuré. NLT : naturelles de loisirs et de tourisme Espaces naturels à valoriser et dont l’état naturel doit être préservé NF : naturelles d’exploitation forestière Activités de sylviculture NM : naturelles d’exploitation minière Activités minières et exploitation de carrière Zones agricoles (A) Lp. 112-7-1 PS. 112-4 Secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger ou à mettre en valeur en raison notamment : • de l’existence d’une exploitation agricole ; • du potentiel agronomique, biologique ou économique, de terres agricoles. AC : agricoles constructibles Espaces à mettre en valeur en raison de l’existence d’une exploitation agricole ou de leur potentiel agronomique, biologique ou économique. Les constructions y sont autorisées dans les conditions prévues à l’article Lp. 112-7-1. ANC : agricoles non constructibles Espaces à protéger en raison de leur potentiel agronomique, biologique ou économique. Les constructions y sont interdites. Zones de terres coutumières Lp. 112-8 PS. 112-5 Secteurs de la commune définis à l’article 18 de la loi organique modifiée n° 99-209 du 19 mars 1999. TC : Terres coutumières Le règlement ne fait que les «identifier» contrairement aux autres zones qu’il va réglementer Les délimitations du zonage sont contrôlées par le juge qui peut censurer des qualifications erronées entre les différents zonages. Il a été jugé que relevaient bien d’un classement en zone naturelle (ND ou N) : • des parcelles desservies par les voies et réseaux, voisines de quelques constructions, mais distantes d’environ 500 mètres du bourg, le but de la commune étant de préserver l’aspect général des paysages de la commune ; • une parcelle entourée sur trois côtés de terrains supportant déjà des constructions individuelles à faible densité, bordée sur son côté le plus long par un important espace boisé protégé ; le fait qu’elle soit située à l’extrémité d’un lotissement ne constitue pas, par ailleurs, un motif d’illégalité dès lors qu’elle ne supporte que des terrains de sport et n’a jamais été totalement viabilisée. (Exemples extraits du GRIDAUH)
Fiche de synthèse 3 Règlement III. Les emplacements réservés Objectifs Conformément à l’article LP 112-12, « le règlement peut délimiter des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d’intérêt général ainsi qu’aux espaces verts ». Les emplacements réservés sont un outil d’aménagement du territoire qui permettent d’identifier les terrains nécessaires à la réalisation de futurs équipements publics ou projets d’intérêt général et d’empêcher, le temps de la maîtrise foncière et de la définition précise du projet, qu’ils fassent l’objet d’une utilisation incompatible avec leur destination future. La création d’un emplacement réservé implique qu’aucune autre construction que celle prévue par la destination de l’emplacement réservé n’est admise sur le terrain, sauf construction temporaire. Pour le propriétaire, les droits à construire sur cette partie de terrain sont perdus. En contrepartie, des garanties sont données aux propriétaires qui souhaitent construire ou vendre la surface réservée. Ainsi, 3 cas de figure sont possible pour sortir d’un emplacement réservé. Cas n°1 : Acquisition du terrain à l’amiable Sur proposition du propriétaire ou du bénéficiaire de la réserve, le terrain peut être vendu au bénéficiaire après accord amiable sur le prix. La négociation du prix à l’amiable est faite en considération de la valeur réelle du bien sans tenir compte de la présence de l’emplacement réservé. Cas n°2 : Exercice du droit de délaissement du propriétaire Le droit de délaissement permet au propriétaire d’exiger de la collectivité bénéficiaire de l’emplacement réservé qu’elle procède à son acquisition. La collectivité dispose alors d’un délai d’un an pour se prononcer sur cette demande. A défaut d’accord sur le prix, l’une des parties peut saisir le tribunal administratif qui prononce alors le transfert de propriété et la fixation du prix. Sans saisine du juge dans le délai de trois mois suivant le délai d’un an précité, la réserve n’est plus opposable au propriétaire qui est à nouveau libre de construire sur l’ensemble de son terrain suivant les règles du PUD comme-ci l’emplacement réservé n’existait pas. Cas n°3 : proposition de cession gratuite du terrain et report de droits à construire Le propriétaire peut demander un report des droits à construire de la partie de terrain réservée vers le reste de son terrain, en échange de la cession gratuite du terrain grevé par l’emplacement réservé. En cas de cession gratuite du foncier impacté, le propriétaire peut être autorisé à reporter tout ou partie des droits à construire perdus sur la partie restante du terrain. Le report des droits de construire n’est qu’une faculté relevant de l’appréciation de l’autorité compétente pour statuer sur la demande de permis de construire. Exemple de calcul de l’espace constructible avec ou sans emplacement réservé Terrain constructible Terrain ER Enveloppe maximale de construction Report de droits à construire Terrain sans emplacement réservé Terrain avec Emp et report de d Terrain constructible Terrain c ER Enveloppe maximale de construction Report de droits à construire Terrain sans emplacement réservé Terrain avec Empla et report de droit Terrain constructible Terrain constructible ER Env loppe maximale de construction Repo t de droits à construire Terrain sans emplacement réservé Terrain avec Emplacement réservé et report de droits à construire
Fiche de synthèse 3 Règlement Forme La commune est libre d’établir dans son PUD des emplacements réservés. Leur légalité est cependant contrôlée par le juge. La justification des emplacements réservés se trouve dans le rapport de présentation, ainsi que leur descriptif non normatif ; seuls les éléments opposables sont reportés dans le règlement (cartographie et informations minimales non susceptibles d’évolution). Les emplacements réservés font partie du règlement écrit et des documents graphiques du règlement, ils sont donc intégrés à la partie opposable du PUD. En pratique il est conseillé aux rédacteurs des PUD • d’indiquer les emplacements réservés : - soit sur les plans de zonage pour éviter la multiplication du nombre de plans pour le lecteur, - soit sur un plan séparé lorsque la lisibilité de la carte est compromise par trop d’éléments en superposition. • d’insérer un tableau récapitulatif dans le règlement littéral précisant la dénomination de l’emplacement réservé, le bénéficiaire, la superficie et sa destination. Contenu Les emplacements réservés sont destinés à recevoir : • les voies publiques : voies nouvelles ou élargissement de voies existantes (voies express, routes, rues, chemins) ; • les ouvrages publics : équipements d’infrastructure (stations d’épuration, canaux, transformateurs,.. etc.) ou de superstructures, équipements administratifs, scolaires, hospitaliers, sociaux, culturels, etc. ; • les installations d’intérêt général (susceptibles de faire l’objet d’une déclaration d’utilité publique notamment) ; • les espaces verts qui pourraient être à élargir, à créer ou nécessaires aux continuités écologiques. Cette liste est limitative et un emplacement réservé ne saurait être défini pour un autre projet. Par ailleurs, il a été admis que la destination de l’emplacement réservé peut être double, répondant à un équipement de stationnement en sous-sol et un espace vert en surface par exemple. Points de vigilance Un terrain ne saurait être réservé par une collectivité pour l’établissement d’une simple réserve foncière sans destination précise. Le projet pour lequel l’emplacement est créé doit être suffisamment défini pour pouvoir déterminer les collectivités ou services publics bénéficiaires, la superficie de leur emprise et lorsqu’il s’agit d’un projet de voie ou ouvrages publics leur principales caractéristiques. Il est recommandé de faire figurer la justification des emplacements réservés dans le rapport de présentation, ainsi que tout descriptif non normatif, seuls les éléments opposables étant reportés dans le règlement (cartographie et informations minimales non susceptibles d’évolution). En cas de contentieux, notamment en cas de recours pour excès de pouvoir, cela permettra de prouver que l’emplacement réservé est bien justifié et qu’il s’intègre dans une politique d’aménagement du territoire cohérente. La légalité des emplacements réservés est contrôlée par le juge qui peut être saisi pour recours pour excès de pouvoir ou pour une erreur manifeste d’appréciation. Le juge vérifie que : • la réserve est bien destinée à l’une des affectations prévues par le CUNC ; • l’intention de la collectivité de réaliser le projet est réelle ; • la localisation n’est pas manifestement contraire à d’autres considérations du PUD.
Fiche de synthèse IV. Les autres éléments à protéger, valoriser ou requalifier Objectifs Le règlement du PUD comprend des dispositions applicables à toutes les zones, des règles adaptées à chaque zone ou sous-zones et il peut également identifier des éléments du territoire communal faisant l’objet de prescriptions particulières pour protéger le patrimoine culturel, historique ou environnemental. Forme Le PUD doit établir clairement les éléments ainsi que les prescriptions édictées en vue de cette protection et ce quelle que soit la zone. Le rapport de présentation justifie en conséquence le bien-fondé de la protection par une analyse des éléments identifiés. Par exemple, pour la protection d’« éléments de paysage », expliquer leur caractère typique, l’intérêt particulier qui justifie leur préservation ou valorisation. Une définition de ces éléments pourra également être nécessaire dans le lexique afin de délimiter clairement le champ de la protection. Enfin, la localisation précise et les prescriptions assorties à ces éléments doivent figurer dans le règlement. Pour éviter la multiplication des documents dans le PUD, il est recommandé aux rédacteurs du PUD d’intégrer la localisation des éléments aux cartes du zonage. Néanmoins, pour des raisons de lisibilité et afin d’éviter la superposition de trop d’éléments, une carte séparée ou faisant figurer d’autres éléments tels que les emplacements réservés ou les OAP pourra être envisagée. Dans le cas de cartes séparées, il est important d’indiquer un renvoi entre les cartes avec une phrase type telle que : « pour connaître l’ensemble des prescriptions et servitudes qui s’appliquent sur le territoire se référer à … ». De même une courte notice introductive aux éléments cartographique pourra indiquer où sont représentés les différents éléments (zonage, emplacements réservés, OAP, éléments particuliers protégés). Contenu La commune dispose d’une grande liberté pour définir des éléments particuliers à protéger. Cependant l’action communale reste encadrée par plusieurs considérations : • la liste des éléments à protéger ou mettre en valeur est limitativement établie par l’article Lp.112-11 ; • les motifs de protections ne peuvent être que « d’ordre culturel, historique ou environnemental » ; • les prescriptions envisagées pour la protection doivent être proportionnées et justifiées dans le rapport de présentation du PUD ; • les protections édictées par la commune ne sauraient contredire celles établies par la province en matière de protection du patrimoine et de l’environnement. Points de vigilance La liste établie par l’article Lp. 112-11 est limitative. Ainsi, le règlement du PUD ne saurait identifier un élément non cité dans cette liste pour y assurer une protection particulière en dehors du zonage ou des OAP. L’énumération des motifs permettant la protection de ces éléments est également limitative et le règlement du PUD ne pourra prescrire des dispositions particulières pour d’autres motifs. Il importe que le rapport de présentation identifie, justifie et motive les éléments identifiés à protéger, valoriser ou requalifier ainsi que les prescriptions établies par le règlement. Code de l’urbanisme de la Nouvelle-Calédonie L’article Lp. 112-11 du CUNC dispose que : Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, arbres, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d’ordre culturel, historique ou environnemental et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur protection, sous réserve des compétences des provinces en matière d’environnement et de protection du patrimoine. 3 Règlement
Fiche de synthèse 4 Annexes Les annexes Les annexes sont une composante du PUD au même titre que le rapport de présentation et le règlement, identifiées par l’article Lp.112-2 du CUNC. Elles sont précisées par l’article Lp. 112-15 qui en définit un contenu potentiel non limitatif. Objectifs Les annexes sont jointes au PUD à titre d’information mais certaines ont une portée normative par elles-mêmes et peuvent s’opposer aux autorisation du droit du sol. Aussi leur incorporation dans le PUD apparaît primordiale afin que les pétitionnaires aient l’ensemble des réglementations et contraintes s’imposant à leur projet Forme Les annexes peuvent être représentées sous forme graphique ou littérale, voire d’étude complète. En ce qui concerne celles qui sont opposables, notamment les servitudes d’utilité publique, il est souhaitable que soit dressée leur liste ainsi que l’acte les instituant. La modification du contenu des annexes se fait au travers d’une procédure de mise à jour du PUD conformément à l’article R. 112-14 du CUNC : « La mise à jour du plan d’urbanisme directeur est effectuée par la commune, chaque fois qu’il est nécessaire de modifier le contenu des annexes prévues à l’article Lp. 112-15. » Cette procédure est portée par la commune et est importante à réaliser pour le maintien d’un PUD à jour de toutes les contraintes sur les constructions. Contenu Les données relatives à l’exposition à des risques L’intégration des risques dans les annexes revêt une importance particulière au regard des enjeux qui en découlent. Il est souhaitable de limiter, au travers du règlement du PUD, les possibilités de construction, voire de rendre inconstructibles les secteurs les plus impactés. Il est également préconisé d’édicter des règles particulières qui n’autorisent que des travaux ou des aménagements concourant à la réduction de l’exposition au risque de la zone. Quel que soit le zonage choisit, le rapport de présentation du PUD devra justifier de telles restrictions au regard du risque identifié. Les restrictions apportées aux droits à construire devront en outre être proportionnées à l’importance et à l’étendue du risque. Ces justifications pourront également être abordées dans l’évaluation environnementale, lorsqu’elle existe. Le principe de précaution impose par ailleurs de prendre en compte les risques connus lors de l’instruction des autorisations du droit du sol. Code de l’urbanisme de la Nouvelle-Calédonie Article Lp. 112-15 Le plan d’urbanisme directeur peut notamment comporter, en annexes : a) les données relatives à l’exposition à des risques naturels ou technologiques et les documents de prévention de ces risques ; b) les servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation des sols ; c) les zones couvertes par un titre minier ; d) les périmètres de zones d’aménagement concerté ; e) les voiries et les réseaux existants ou à venir ; f) les périmètres dans lesquels s’applique un droit de préemption ; g) les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager ; h) le document approuvé mentionné au dernier alinéa de l’article Lp.112-6.
Fiche de synthèse 4 Annexes Les servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation des sols Les servitudes d’utilité publique sont des contraintes à l’utilisation du sol dépendant d’autres réglementations que le CUNC. Elles disposent d’une portée normative propre pouvant avoir des prescriptions allant jusqu’à l’interdiction de construire et se juxtaposant à celles édictées dans le règlement du PUD. Les faire figurer en annexe des PUD permet à toute personne souhaitant réaliser des travaux ou constructions d’avoir accès à l’ensemble des règles qui s’imposent à elle dans un seul document. Les autres annexes Les titres miniers sont des autorisations comprenant les autorisations personnelles minières, les permis de recherche et la concession. Seule cette dernière permet une exploitation effective attribuée pour une durée limitée renouvelable. Elle dérive d’un permis de recherches lorsqu’un gisement exploitable a été démontré. Le croisement des titres miniers avec le potentiel minier (données disponibles auprès de la DIMENC) permet de justifier un zonage minier sur les secteurs considérés. L’intégration des voies et réseaux existants ou à venir dans les annexes trouve son utilité dans la justification du zonage. En effet, l’article Lp.1125 précise que : « Peuvent être classés en zone urbaine, des secteurs déjà urbanisés et des secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir durablement les constructions à implanter. ». Les schémas d’adduction en eau potable, d’assainissement, de hiérarchisation des voiries sont autant d’élément permettant d’expliquer les zonages et le règlement mis en œuvre ainsi que les éventuels emplacements réservés. Les zones d’aménagement concerté sont cadrées par la délibération modifiée 48/CP du 10 mai 1989. Le dossier de création précise si le PUD s’y applique ou si la ZAC met en œuvre un plan et un règlement d’aménagement de zone (PAZ et RAZ). Dans ce cas, ce sont ces derniers qui s’y appliquent et qui fixent les règles applicables et opposables aux autorisation du droit du sol. Aussi l’intégration de leur périmètre dans les annexes apparaît primordiale. Les périmètres de préemption et les zones de protection du patrimoine architectural urbain et paysager n’ont pas d’existence réglementaire. Aussi ces outils ne sont pas mis en œuvre. Points de vigilance Les annexes ayant une portée normative s’opposent par elles-mêmes aux autorisations d’urbanisme. Pour exemple, une servitude d’utilité publique qui ne serait pas incluse en annexe du PUD s’impose néanmoins aux projets. Pour une information complète, il importe qu’elles figurent toutes dans le PUD. L’enquête administrative permet notamment de contrôler la présence effective de ces dernières, au travers de la consultation des organismes concernés. Code de l’urbanisme de la Nouvelle-Calédonie Article PS. 112-10 Les servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation du sol pouvant figurer en annexe du plan d’urbanisme directeur relèvent des catégories suivantes : 1°servitudes relatives à la conservation et à la protection du patrimoine naturel et culturel ; 2° servitudes relatives à l’utilisation de certaines ressources et équipements ; 3° servitudes relatives à la Défense nationale ; 4° servitudes relatives à la salubrité et à la sécurité publique.
Fiche de synthèse 5 Les Orientations d’Aménagement et de Programmation Les Orientations d’Aménagement et de Programmation (OAP) sont une partie facultative des PUD introduites par l’article Lp. 112-2 du CUNC. Le but d’une OAP est de pouvoir définir une programmation en termes d’objectifs ainsi que les principes d’une organisation urbaine en cohérence avec le projet de territoire. Elles sont « précisées dans le rapport de présentation » qui explique leurs objectifs et les considérations qui ont mené à leur rédaction. Les OAP doivent être justifiées par le diagnostic territorial et mettre en œuvre le projet de ville. Tout comme le règlement est la traduction règlementaire des objectifs fixés dans le projet de ville du rapport de présentation, les OAP sont également une traduction de la volonté communale sur une problématique particulière ou un secteur à enjeux. Les OAP s’appliquent donc en sus du règlement et exposent la manière dont la collectivité souhaite mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager des quartiers ou des secteurs de son territoire. A l’instar du règlement elles doivent permettre d’atteindre les objectifs de développement durable mentionnés à l’article Lp.111-2 du CUNC. Portée géographique et forme des OAP Les OAP peuvent correspondre à un « zoom » sur une partie du territoire communal, quel qu’en soit le zonage ou porter sur l’ensemble de la commune : • Des OAP sectorielles vont permettre de définir plusieurs principes d’actions complémentaires sur un territoire donné afin d’y apporter une cohérence d’ensemble (liaisons viaires, organisation du bâti, espaces publics, préservations d’éléments patrimoniaux, etc.). OAP Exemple d’OAP Sectorielle : PLU du Lamentin, Martinique, 2014
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